中国加入WTO前后与美国的关系

中国加入WTO前后与美国的关系

回顾20世纪80年代和90年代，日本也因为与美国的巨额贸易顺差而成为美国贸易政策敲打的首要对象。当时的日本在贸易和投资的对外开放程度上要远远小于现在的中国。中国加入WT0使得中国的贸易和投资壁垒大大下降，从而使美国无法把贸易逆差归咎于中国的市场封闭。于是，在找不到其他罪状的情况下，中国的钉住美元汇率制度自然成为最大的目标。从1994年开始，中国就一直实行这一制度，而且在1997年金融危机时，中国曾因坚持人民币不贬值而受到包括美国在内的国际社会的一致赞扬。但2003年6月和7月，美国财政部长斯诺和美联储主席格林斯潘分别发表谈话，希望人民币选择更具弹性的汇率制度。此后，美国财政部每半年发表一次的《国际经济和汇率政策报告》成为各方关注的焦点，中国是否会被认定为“汇率操纵国”将预示着美国下一步对华贸易政策的走向。同时，国会在有关利益集团的鼓动下，也迅速表态，众议院金融服务委员会在2003年10月1日就召集了一次听证会，来自政府、国会、学界和产业的代表纷纷表达对于中国低估人民币的不满，并认为这是造成美国对华贸易逆差以及美国制造业失业的重要原因。此后，美国政府也不断在各种场合向中国施压，要求中国调整人民币汇率政策，而美国国会的多位议员也提出各种议案，要求对中国的不合作行为予以惩罚，典型的如参议员舒默和格拉汉姆提出的要对中国进口产品征收27.5%的附加关税的议案。 　　事实上，人民币汇率的合理区间以及汇率对双边贸易逆差的影响程度问题，是一个非常复杂的学术问题，并没有一个得到公认的结论。如专门负责向美国国会议员提供信息支持的国会研究服务局（CRS），在其报告中综合了多个人民币汇率计算的结果，这些计算分别基于基本均衡汇率方法和购买力平价方法，各自得出了完全不同的结论。但重要的问题在于，这两种方法所采用的假设在相当程度上是武断的和个人化的。该报告指出，既然中国的资本账户并未放开，那么根本就无法得到所谓市场决定的均衡汇率，而购买力平价方法则难以衡量不可贸易商品和服务在其中的影响，即使是美国各地的商品和服务价格（如麦当劳的巨无霸汉堡）都不完全相同。如果说有一个较为一致的结论的话，那就是中国已经有条件采取更为灵活的、基于市场的汇率决定机制了。2005年7月，中国人民银行宣布结束人民币钉住单一美元，而采取钉住一篮子货币的汇率决定制度，正是这一结论的体现。自此，人民币汇率开始稳步上升，到2007年7月，累计升值幅度已达到8%左右。但是，人民币升值并未改变中国对美贸易顺差的攀升趋势，因此美国对中国的不满也日趋强烈。 　　不过，美国不同势力在对待人民币汇率问题上的态度也并不一致。如专门针对人民币汇率问题而成立的一个产业团体“中国货币联盟”（China Currency Coalition），汇集了在这一问题上最强硬的行业协会和劳工组织，包括劳联一产联、美国钢铁协会、钢管进口联盟、锻造行业协会、全国纺织业组织协会、纽柯公司、弹簧制造商协会、美国商业和产业协会、美国汽车工人联合会、美国钢铁工人联合会等。从中可以发现，这些组织均处于那些美国的相对劣势产业，与中国进口产品有着较为直接的竞争关系，并且在过去数十年中一直是美国贸易保护主义政策的主要需求者。他们的要求是对中国援引301条款，实施单方面的报复措施。但是这些传统制造业企业和劳工组织的政治影响力已经大不如前，这也就决定了他们的两次301条款调查要求均被USTR所拒绝。而在美国最具代表性的商业组织美国商会，对人民币汇率问题的态度则相当乐观，尽管它表示这是一个重要的关切，但它支持中国政府采取的渐进性策略，并认为“汇率的急剧变化可能产生意想不到的后果，尤其在中国银行体系仍然十分脆弱的情况下”。而且，美国商会也从未指责中国应为双边贸易失衡负责，而只是强调双向贸易对双方都是有利的。可以说，美国商会由于其跨行业、跨地区、跨企业规模的广泛代表性，它的态度也就代表了作为一个总体的美国商界的声音，这也是决定美国政府所采取的贸易政策走向的重要因素。相比之下，只代表美国制造业利益的全国制造商协会（NAM）在这一问题上的态度则要更为复杂。NAM支持对中国的301条款调查，但是并未参与“中国货币联盟”；NAM要求对中国的汇率政策采取更强硬的态度，但它公开反对舒默一格拉汉姆法案，而支持美国政府的接触和谈判策略；NAM在对众议院的证词中，批评中国压低人民币汇率，但又指出中国不是造成美国贸易逆差的罪魁祸首，而且来自中国的进口并非与美国形成直接竞争。这种看来自相矛盾的政策正反映了美国制造业与中国的贸易和投资关系的矛盾心理：一方面，他们希望扩大对中国的出口和投资，这将提高他们的利润率；另一方面，他们又担心来自中国的竞争，这将有损于其在国内的生产和经营。因此，NAM一直强调，他们希望与中国保持一种建设性的贸易和投资关系，而不希望造成对抗或贸易战。 　　美国产业界对中美贸易逆差以及人民币汇率的不同态度也直接反映到美国政府和国会的立场上。美国政府作为美国整体利益的代表，需要反映出美国大多数企业的声音，而从美国商会、美国制造商协会等行业组织的态度来看，他们显然不希望中美双方在这一问题上形成对抗。因此，美国政府在人民币汇率和贸易逆差的问题上尽管调门很高，但从未采取过分激烈的行动。USTR从未将两国的贸易不平衡归咎于中国，其着墨最多的知识产权问题与此并不相关，而美国财政部作为汇率政策的主要执行者，尽管其批评中国汇率政策的态度一贯强硬，但却从未把中国列入汇率操纵者之列。而且，美国财政部也并未把人民币汇率制度与两国的贸易失衡联系起来，而只是强调人民币汇率的灵活性有助于实现全球的经济平衡。美国财政部长保尔森发起的中美战略经济对话已经举行两届，但并未如预期的那样把人民币汇率当作唯一的话题，而是把两国在金融、运输、通讯、货币政策等更广泛领域的合作作为重点内容。显然，美国政府更愿意与中国建立更广泛的合作关系，而不是在人民币汇率和贸易逆差这一个问题上把关系弄僵。但国会的态度显然要强硬得多，每年都有数十个与此相关的议案被提出，造成一种相当紧张的气氛，也使众多观察者为中美两国的未来经贸关系担忧。这种局面是意料之中的。从上面的分析可以看到，美国传统制造业对中国的进口竞争十分忧虑，这又必然反映到那些代表他们利益的议员身上。如美国国会中有一个“国会中国货币行动联盟”，其35个成员只有一位来自共和党，而且他们绝大多数都来自中北部和东北部的传统制造业地区。尽管他们在经济中的份额有限，但其更为集中的政治游说策略仍然可以鼓动相当多的议员为之效力。美国参众两院共535位议员，要动员100多名议员，提出几十个议案并非难事，何况在美国国内政治中，中国始终都是一个理想的攻击对象。不过即便如此，这些议员也只是代表国会的一小部分，而且提出议案和通过议案并使之成为法律完全是两个概念的问题。由于中国与美国的经济相互依赖程度已经很高，许多美国的州和地方都与中国有着密切的经济交往，严重恶化两国关系必然会影响到这些地方的利益，这就必然要求那些代表这些地区的议员必须慎重考虑相关的政策制定。虽然提出议案没有人会阻止，但要真正讨论并通过议案，则相关的利益团体以及他们所能影响的议员就会行动起来，以防止此类行动损害其自身利益。这种相互制衡是美国贸易政策的最大特色，而目前这种制衡的结果仍然倾向于保持一个更稳定的中美贸易关系。 　　二、美国对华贸易政策的前景及中国的对策 　　在中国加入WTO后，中美经贸关系已经进入了一个新的阶段。中国不断上升的国际竞争力已经使美国把中国当作一个真正的竞争对手，而不仅仅是一个潜在市场来看待。中国对美的巨额贸易顺差事实上反映了两国产业结构的互补性，以及经济全球化不断加深的影响，在经济利益上并未对美国造成显著的损害，甚至在一定程度上来说，美国从中受益可能大于中国。这一相互依赖、相互受益的经贸合作模式决定了中美两国在可预见的未来，将继续在总体上保持互惠互利的经贸关系，美国对华贸易政策也将保持稳定的、开放的格局。但无论如何，巨额贸易顺差在政治上仍然是相当敏感的，并常常被联系到国家竞争力这类有煽动性的概念上。美国受到影响的利益集团、国会和政府，都十分关注这一问题，并进而在上述诸多贸易政策议题上对中国采取日益强硬的立场。对中国来说，仍要坚持一贯的通过协商解决两国分歧的策略，坚持继续扩大对外开放的基本方向，在这一基础上有步骤、有计划地按照自己的既定方针开展两国经贸合作，并力争化解两国的贸易纠纷。在这一过程中，中国应更加注意研究美国贸易政策制定过程的研究，要从根源上了解美国对华贸易政策各种变化产生的缘起和背景，以及相关联的各种政治和经济力量，并通过积极动员和利用与我国有着相同利益方面的力量，从美国贸易政治内部探寻缓解或解决两国贸易摩擦的途径。